by Nikolas K. Gvosdev

Last week, writing in these pages, I noted that any encounter between Donald Trump and Vladimir Putin that would take place at the Asia-Pacific Economic Cooperation summit in Da Nang, Vietnam, would have to address two critical questions if there was to be any clarity in U.S. -Russia relations. We’ve now gotten a first draft of answers.

I argued that, for the Russian side, the overarching issue is whether or not Donald Trump is calling the shots on U.S. policy. Seven days ago, the White House press operation was signaling that there would be a formal encounter between the two presidents, a scheduled meeting with a defined agenda. As the week progressed, the United States began to back away from those announcements. By the end of the week, the encounter was a far less structured event, essentially folded in around an informal stroll to a photo opportunity and brief chats in between APEC sessions—nothing at all like the meeting that took place at the G-20 summit in Hamburg in July. What happened? And does it suggest that Donald Trump has a George W. Bush problem—the apparent inability to take a personal rapport with Vladimir Putin and transform it into concrete policy directives?

As the APEC summit drew nearer, it became clear that the Russian president would not bring any agenda to Vietnam that suggested a willingness to reverse course or offer major concessions to U.S. preferences regarding Russian policy on North Korea, Syria, Iran and Ukraine. At best, the Russian leader might seek to bargain with President Trump, seeking concessions from Washington in some areas in return for Russian acquiescence to American proposals in others. There are, of course, two major items being prepared for the president’s review and approval. First is the application of U.S. sanctions, authorized by congressional legislation, both against Russian companies and against third parties that do business with them. Here, a critical test is pending within weeks, should the Italian energy conglomerate ENI go ahead with a joint project with Rosneft in the Black Sea—a deal grandfathered in under European regulations, but one that will certainly draw the attention of U.S. regulators for any violations of U.S. financial or technological sanctions. The second is the final decision on whether or not the United States will provide advanced weaponry, especially antitank missiles, to the Ukrainian military.

Because of the way the United States geographically boxes Russia in as only a “European” state, Trump’s “Russia hands” were not scheduled to join his delegation to APEC. Thus, there were concerns that any substantive meeting between Trump and Putin would occur without the U.S. officials who would be most likely to provide necessary expertise (and who would wind up implementing any results). Linked to that were fears that, if another meeting followed the Hamburg precedent (of just the two presidents and their chief diplomatic officers), Putin might convince Trump to accept a series of compromises: trading Russian support of Trump’s initiatives in return, for instance, for concrete sanctions relief and acceptance of Russian preferences for Syria and Ukraine. There had already been some advance warning of this, such as, when Saudi Arabia’s King Salman visited Moscow last month in an historic summit, the Saudi delegation seemed to suggest that a Russia playing a more constructive and stabilizing role in the Middle East would outweigh the logic of maintaining the full raft of U.S. sanction, imposed after the 2014 incursions into Ukraine and after the 2016 elections.

Keeping the tenor of the encounters between the two presidents at Da Nang informal precluded the chance of any intense bargaining sessions on the sidelines. But for the Russian side, it also raises questions—of whether Trump is in fact inclined to bargain with the Kremlin, or whether he has the clout to carry through any agreement in the face of stiff domestic opposition, not only from his own national-security team, but from Congress, where opposition to any concessions to Vladimir Putin is one of the few genuine bipartisan issues left. There is no support (even from his own appointees) for any compromise with Moscow that leaves Bashar al-Assad in power in Damascus, or that ratifies any of the gains Russia has made in Ukraine since 2014—not when there is still a sense that strong, concerted U.S. action could lead to different outcomes. Indeed, with the European Commission recognizing that Russian plans to bypass Ukraine by 2019 are moving ahead, even despite existing sanctions, new efforts are underway to find ways to block the expansion of the Nord Stream line and forestall the expansion of the Turkish Stream export route to Europe. There is confidence that expanded sanctions, plus a renewed commitment to the Syrian opposition, could change Russia’s calculations—and therefore there is no reason to prematurely concede anything to the Kremlin.

But then we have Trump’s comments to the press following the Da Nang summit. Much of that coverage has focused on Trump’s willingness to accept Putin’s denials of Russian interference in the 2016 election at face value, but two other items deserve greater attention. The first is that the president, having been convinced, guided, or maneuvered into not having a formal sit-down with Putin in Vietnam, is apparently committing to a full-fledged summit meeting of the two presidents and their respective “teams” at some indefinite point in the future. If so, then how the agenda for that meeting is set, and what parameters are established for the negotiations, will be critical. The second is what role Trump himself intends to play in Russia policy. What struck me at times about his comments on Air Force One was how he seemed to view himself, as “the president,” as something separate and distinct from the executive branch as a whole. As chief executive, Trump is in charge of the U.S. intelligence community, the diplomatic corps and the military. Yet his comments seem to suggest that, at times, the government is pursuing a policy towards Russia that he personally disagrees with but somehow has little power to change.

So while we’ve gotten a first set of answers, the questions still remain unresolved. Sideline encounters at the G-20 and at APEC were not successful in changing the dynamic of the U.S. -Russia relationship. So will a direct Trump-Putin summit be a game changer? Only if those original questions can be answered definitively.

*********************************

Nikolas K. Gvosdev is the Captain Jerome E. Levy chair of economic geography and national security at the Naval War College. He is also a contributing editor to the National Interest. The views expressed here are his own.

Image: U.S. president Donald Trump and Russian president Vladimir Putin talk before a session of the APEC summit in Danang, Vietnam. Sputnik/Mikhail Klimentyev/Kremlin via Reuters

***********************************

ПЕРЕВОД:

***********************************

Трамп и Путин: что дальше?

Николас Гвоздев (Nikolas K. Gvosdev)

На прошлой неделе в своей статье на страницах этого издания я отметил, что если на форуме АТЭС во вьетнамском Дананге состоится встреча между Дональдом Трампом и Владимиром Путиным, им придется обсудить два важнейших вопроса, чтобы внести ясность в российско-американские отношения. Форум прошел, и мы получили первые ответы.

Я утверждал, что для российской стороны очень важен вопрос о том, действительно ли Дональд Трамп осуществляет руководство американской политикой. Семь дней назад Белый дом просигнализировал о том, что состоится официальная встреча между двумя президентами, которая запланирована и имеет вполне определенную повестку. Потом Соединенные Штаты начали отнекиваться от этих заявлений. К концу недели нам сообщили, что никакого плана встречи нет, и что это будет не более чем неформальная прогулка перед фотографированием, а также серия коротких бесед между заседаниями форума АТЭС. То есть, ничего похожего на ту встречу, которая имела место на саммите «Двадцатки» в Гамбурге в июле. Что же произошло? И не говорит ли это о том, что у Дональда Трампа есть проблема Джорджа Буша, состоящая в его очевидной неспособности найти точки соприкосновения с Владимиром Путиным и превратить их в конкретные политические решения и директивы?

По мере приближения саммита АТЭС стало ясно, что российский президент во Вьетнаме не собирается говорить о смене курса и идти на крупные уступки США по таким проблемам как Северная Корея, Сирия, Иран и Украина. В лучшем случае российский лидер готов поторговаться с президентом Трампом и добиться неких уступок от Вашингтона в ряде областей в обмен на согласие с американскими предложениями в других вопросах. Безусловно, есть два важных вопроса, которые должен рассмотреть и утвердить президент. Во-первых, это американские санкции, введенные законодательным актом конгресса как против российских компаний, так и против третьих сторон, занимающихся бизнесом с ними. На предстоящей неделе состоится важнейшая проверка этих станций на прочность. Вопрос заключается в том, согласится ли итальянский энергетический гигант ENI на продолжение совместного проекта с «Роснефтью» в Черном море. Эта сделка получила одобрение со стороны европейских регуляторов, но она наверняка привлечет к себе внимание регулирующих органов США на предмет возможных нарушений американских финансовых и технических санкций. Второй важный вопрос — это окончательное решение о том, будут или нет Соединенные Штаты поставлять украинской армии современное оружие, и особенно противотанковые ракеты.

Поскольку Соединенные Штаты загоняют Россию в угол в основном как «европейское» государство, специалисты по России не вошли в состав делегации Трампа, которая отправилась на саммит АТЭС. Поэтому возникли сомнения в том, что во Вьетнаме состоятся какие-то содержательные встречи между Трампом и Путиным без тех американских официальных лиц, которые способны дать необходимые советы и информацию (и которым в итоге пришлось бы претворять в жизнь результаты этой встречи). Кроме того, были и другие опасения. Например, если бы встреча во Вьетнаме пошла по гамбургскому сценарию (в Гамбурге встречались лишь президенты и главы дипломатических ведомств двух стран), Путин смог бы убедить Трампа согласиться на ряд компромиссов. Скажем, ослабить некоторые конкретные санкции в обмен на российскую поддержку инициатив Трампа, или пойти на уступки Москве по Сирии и Украине. Первые признаки этого уже были налицо, например, когда король Саудовской Аравии Сальман посетил в прошлом месяце Москву с историческим визитом. Саудовская делегация как будто дала понять, что если Россия будет играть более конструктивную и стабилизирующую роль на Ближнем Востоке, отпадет необходимость в сохранении в полном объеме американских санкций, введенных в 2014 году после российского вторжения на Украину и в 2016 году после выборов в США.

Сохранение общей направленности и смысла встреч между двумя президентами в Дананге исключало возможность напряженного торга и серьезных переговоров на полях саммита. Но у российской стороны возник вопрос о том, склонен ли Трамп вообще торговаться и вести переговоры с Кремлем, и хватит ли ему веса, влияния и авторитета, чтобы пробить какое-то соглашение вопреки жесткой внутренней оппозиции, которая существует не только в его собственной команде национальной безопасности, но также в конгрессе, где между двумя партиями существует согласие только в одном вопросе: противодействии любым уступкам Владимиру Путину. Даже назначенцы Трампа не склонны ни к каким компромиссам, позволяющим Москве оставить у власти в Дамаске Башара аль-Асада, или дающим возможность России закрепить свои достижения на Украине. Это невозможно в условиях, когда преобладает мнение о том, что мощные и согласованные действия США могут привести к иным результатам. А поскольку Европейская комиссия признала и одобрила российские планы прокладки трубопровода в обход Украины к 2019 году, даже несмотря на действующие санкции, сегодня предпринимаются новые попытки заблокировать расширение «Северного потока» и не допустить прокладки экспортной ветки «Турецкого потока» в Европу. США уверены в том, что расширение санкций, а также усиление поддержки сирийской оппозиции может привести к изменению российских планов и расчетов. А поэтому нет оснований преждевременно идти на какие-то уступки Кремлю.

Однако все мы читали комментарии Трампа, с которыми он выступил перед репортерами после саммита в Дананге. Средства массовой информации сосредоточились на том, что Трамп с готовностью согласился с заявлениями Путина о невмешательстве России в выборы 2016 года, приняв их за чистую монету. Но есть еще два момента которые заслуживает гораздо большего внимания. Первый состоит в том, что президента уговорили, принудили или хитростью заставили отказаться от официальной встречи с Путиным во Вьетнаме. А это значит, что Трамп намерен провести полномасштабную и содержательную встречу двух президентов и их команд в какой-то неопределенный момент в будущем. Если это так, то очень важен вопрос о том, как будет формироваться повестка этой встречи, и каковы будут параметры переговоров. Второй момент состоит в том, какую роль сам Трамп намерен играть в политике по отношению к России, Порой меня просто поражают его комментарии, сделанные на борту президентского самолета. Похоже, он видит в президентской должности нечто отдаленное и сильно отличающееся от исполнительной ветви власти в целом. Будучи главой исполнительной власти, Трамп должен руководить американским разведывательным сообществом, дипломатическим корпусом и вооруженными силами. Однако его заявления как бы свидетельствуют о том, что порой проводимая правительством политика в отношении России ему лично не нравится, и он с ней не согласен, однако не в силах что-либо изменить.

Итак, мы получили первую серию ответов, однако многие вопросы остаются нерешенными. Встречи президентов на полях G20 и АТЭС не смогли изменить динамику российско-американских отношений. Изменит ли ее непосредственная официальная встреча Трампа и Путина? Это возможно лишь в том случае, если на изначальные вопросы будут даны определенные и окончательные ответы.

*********************************

Николас Гвоздев — профессор кафедры экономической географии и национальной безопасности Военно-морского колледжа США, и пишущий редактор National Interest. Изложенные в статье взгляды принадлежат автору.

фото: © РИА Новости, Михаил Климентьев 

* — ИНОСМИ